找到環(huán)保與發(fā)展的平衡點

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區(qū)域限批制度首次寫入環(huán)保法，彰顯了我國保護環(huán)境的堅定決心——

　　“為了金山銀山，犧牲綠水青山”，有的地方政府對節(jié)能減排、防污治污的動力不足，導致許多環(huán)保措施落空。對此，新環(huán)保法第四十四條規(guī)定：“對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件�！币簿褪钦f，如果沒有完成節(jié)能減排任務，或者環(huán)境質量太差，這個地區(qū)需要環(huán)評的項目就沒戲了。

　　我國首次將“區(qū)域限批”制度寫進環(huán)保法，其意義何在？威力有多大？能不能真正促進地方政府妥善處理經濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系？

　　不陌生的限批

　　不理想的效果

　　“區(qū)域限批制度，最早見于2005年出臺的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中，2008年又原則性地寫入修訂后的水污染防治法，2009年的規(guī)劃環(huán)境影響評價條例又原則性地進行了規(guī)定。” 中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員、法學博士竺效介紹了區(qū)域限批制度的由來。

　　2006年，四川省瀘州市被執(zhí)行環(huán)境影響評價區(qū)域限批，原四川省環(huán)保局從12月16日至2007年2月20日暫停了瀘州市除污染治理項目以外新建項目的環(huán)評審批，這是我國首次實行該項環(huán)保行政措施。

　　隨后相繼有多個省市區(qū)采取環(huán)保區(qū)域限批，河北省、重慶市還出臺了相應的實施細則。區(qū)域限批越來越多地為社會所知曉。

　　2007年，國務院環(huán)境行政主管部門開始實行環(huán)評區(qū)域限批。竺效介紹，截至2013年年底，國務院環(huán)境行政主管部門共實施過20多批次的區(qū)域限批。

　　然而，談及區(qū)域限批的效果，“不理想”是眾多環(huán)保專家的回答。竺效表示，區(qū)域限批規(guī)定散見于各部法律法規(guī)，但基本上都是原則性規(guī)定，且停留在行政措施層面，對區(qū)域限批措施的適用范圍、適用條件、監(jiān)督措施和法律責任等沒有明確規(guī)定。這些立法空白在很大程度上限制了區(qū)域限批的實施。

　　“以往與環(huán)保相關的法律法規(guī)，重點是限制企業(yè)，對政府的限制很少。而地方政府都有追求GDP的沖動，在執(zhí)行區(qū)域限批時缺乏主動性，甚至成為排污企業(yè)的后臺。”中國政法大學民商經濟法學院環(huán)境資源法研究所副教授胡靜說。

　　清華大學法學院副教授鄧海峰也表示，地方環(huán)保部門在執(zhí)行區(qū)域限批時常常會陷入“胳膊擰不過大腿”的處境：“地方環(huán)保部門在當?shù)貙儆谌鮿莶块T，話語權有限，因此，即使有執(zhí)行區(qū)域限批的意愿，也抵不住其他‘重要’部門的壓力�！�

　　區(qū)域限批啟動難，即便好不容易實施了區(qū)域限批，其執(zhí)行效果也大打折扣。竺效介紹，國務院環(huán)保部門實施的20多批次區(qū)域限批中，低于90天的有10批次，其中山東萊蕪被限批期間最短，僅34天。2009年國家環(huán)境保護部門未對任何地區(qū)采用環(huán)評區(qū)域限批措施。

　　限批進入環(huán)保法

　　劍指政府不作為

　　如果說“按日計罰”是為了罰得企業(yè)不敢違法，那“區(qū)域限批”無疑是為了讓地方政府切實承擔起防污治污的責任。北京大學環(huán)境科學與工程學院環(huán)境管理系主任、副教授梅鳳喬直言，區(qū)域限批，就是為了遏止地方政府及其相關部門對環(huán)境違法企業(yè)的庇護。

　　環(huán)保部副部長潘岳表示，區(qū)域限批，是環(huán)保監(jiān)管的一項制度創(chuàng)新，現(xiàn)行法律法規(guī)只規(guī)定了一種適用條件，即“超過污染物排放總量控制指標”。新環(huán)保法在此基礎上，增加了一種限批情形，即“未完成國家確定的環(huán)境質量目標”。這是我國環(huán)境立法在區(qū)域限批方面的進一步拓展，將對推動地方政府落實環(huán)境責任，加快改善環(huán)境質量起到強有力的促進作用�！跋嚓P地方政府，如果完不成國家確定的環(huán)境質量目標，就將面臨區(qū)域限批。這將會起到極大的警示作用。”

　　對此，眾多環(huán)保專家有同感。竺效表示，區(qū)別于水污染防治法和規(guī)劃環(huán)評條例，新環(huán)保法將“未完成國家確定的環(huán)境質量目標”增加為適用情形之一，主要是為避免地方政府對國家重點污染物排放總量進行“數(shù)字減排”，通過環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡科學、準確的環(huán)境質量評估，增強適用環(huán)評區(qū)域限批條件判別的客觀性。這也符合我國環(huán)境管理從污染防控型向環(huán)境質量保障型的戰(zhàn)略轉變�！斑@是一個比較大的亮點，能有效防止有的地方政府玩‘數(shù)字游戲’，鉆總量控制的空子。”

　　胡靜介紹，其實2007年國務院環(huán)保部門首次啟動區(qū)域限批時就將這個措施作為制約地方政府的殺手锏，但當時局限于行政政策層面，威懾力不夠。將這項措施寫入新環(huán)保法，突破了以往單個領域的總量限批，擴展到環(huán)保各領域。

　　專家表示，區(qū)域限批制度向社會傳遞了這樣一個信號，國家對環(huán)境保護的力度會越來越大，污染環(huán)境的法律成本也會越來越高。這將促使企業(yè)承擔起社會責任，扭轉不正確的發(fā)展觀，轉向更加綠色、健康和環(huán)保的發(fā)展項目。

　　限得住也要限得合理

　　抓生態(tài)促發(fā)展兩不誤

　　眾所周知，我國環(huán)境質量形勢非常嚴峻。2012年，根據(jù)新修訂的環(huán)境空氣質量標準，我國地級以上城市環(huán)境空氣質量達標比例僅為40.9％，環(huán)保重點城市達標比例為23.9％。區(qū)域限批，任重而道遠。

　　談及區(qū)域限批實施的注意事項，專家除了建議盡快制定出臺配套制度外，還特別提到在執(zhí)行過程中應注意制度的正當性，“制度執(zhí)行要注意分寸，找到生態(tài)保護與經濟發(fā)展的平衡點�！�

　　“我們不希望因區(qū)域限批影響地方經濟發(fā)展，更不希望區(qū)域限批成為一種常態(tài)�！迸嗽辣硎�，向污染宣戰(zhàn)，多還舊債、不欠新債，希望各部門與各級政府都要加大執(zhí)法力度，真正改善環(huán)境質量，讓人民群眾呼吸新鮮空氣，喝上干凈水。

　　“目前，實行總量控制的地區(qū)還很有限，今后應該擴大實施總量控制制度的范圍。”鄧海峰表示，此外，讓地方政府增強對環(huán)境保護的重視，也要給其充分的制度性支持，從根本上改善環(huán)境保護和經濟發(fā)展的關系。

　　竺效表示，新環(huán)保法在總量控制制度之下加入了區(qū)域控制措施，相比于之前的概念化限批更加科學合理�！碍h(huán)境質量目標”包含環(huán)保各個領域，如大氣、水、土壤等。以大氣為例，若PM2.5指數(shù)太高，空氣質量不達標，那么按照新環(huán)保法規(guī)定即應對該地區(qū)進行區(qū)域限批。但在新環(huán)保法中，仍以“暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件”為唯一限批手段，但是即便重點污染物排放總量不再增加，空氣質量也未必能得到改善。

　　竺效建議，盡快修改環(huán)境影響評價法，立法拓展“新增重點污染物”的范圍，以配套落實新環(huán)保法，或者考慮對“暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件”中的“重點污染物”作出擴大解釋。（黃慶暢　鄭會燕）

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