公務員法成十一五重點 配套法規(guī)出臺二十多部

《中華人民共和國公務員法》自今年1月1日開始正式實施后，從上到下在關注能否以此為契機，進一步推進相關改革。此前，為了保證《公務員法》順利實施，中央在2005年作出了一系列重要指示并進行了周密部署和充分準備：

9月，中央召開全國實施《公務員法》工作會議；

10月，中組部、人事部聯(lián)合舉辦了省部級領導干部《公務員法》專題研討班；

11月，國務院舉辦學習講座，專題學習《公務員法》。

一部法律在實施之前，即舉辦如此高規(guī)格、高密度的動員、研討和學習，實屬罕見。而據(jù)國家人事部有關負責人透露，“十一五”期間，將制定二十多部《公務員法》配套法規(guī)，從而形成較為完備的公務員法規(guī)體系。由此，貫徹實施《公務員法》已成為“十一五”期間干部人事工作的重中之重。

抓住契機實現(xiàn)雙贏

在“十一五”規(guī)劃建議中，行政管理體制改革被提到了前所未有的高度，成為整個體制改革關鍵環(huán)節(jié)。如何抓住深化行政體制改革的契機，實現(xiàn)《公務員法》的實施與深化行政體制改革的雙贏？這是在“十一五”開局之年實施《公務員法》這一“歷史巧合”給各界所出的一道“必答題”。

“不能將《公務員法》實施與深化行政體制改革做成‘兩張皮’，更不能以現(xiàn)行體制犧牲《公務員法》的實施，”長期研究公務員制度并參與《公務員法》立法過程的國家行政學院宋世明教授，在接受《瞭望新聞周刊》采訪時這樣提醒道。他建議，在《公務員法》實施過程中，要抓住深化行政體制改革的有利契機，實現(xiàn)落實《公務員法》與行政體制改革的雙贏。

這種雙贏具體體現(xiàn)在4個方面：

一是抓住公務員登記之機，提升編制管理科學化與法制化水準。

只有具有公務員身份，才能享受公務員權利，履行公務員義務。《公務員法》規(guī)定，“本法所稱的公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。公務員的這三個特征中，“納入國家行政編制”是其核心特征。

但是，我國目前尚未出臺《編制法》，編制管理工作離規(guī)范化、科學化、法制化的距離還比較遠。目前，從中央到地方，機關中普遍存在行政編制與事業(yè)編制混用的現(xiàn)象。同是在行政機關工作，有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。如北京市有一個局行政編制30多個，卻管理著1000多個事業(yè)編制。從近期看，要正本清源，合理認定機關中的行政編制與事業(yè)編制；從長遠看，盡快出臺《編制法》才是治本之策。

二是借助重新確定參照《公務員法》管理單位之機，盡早結束行政職能的“體外循環(huán)”。

《公務員法》第106條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理�！本烤谷绾谓忉尅熬哂泄�共事務職能”，各方的意見還不一致，試圖參照管理的事業(yè)單位也很多。一方面，要依照法定標準與程序嚴格進行審批，以防參照管理范圍擴大化。另一方面，逐步創(chuàng)造條件盡早結束行政職能體外循環(huán)。

現(xiàn)實中，由于行政編制比較緊張，出現(xiàn)了大量的事業(yè)單位承擔行政職能的現(xiàn)象。如，全國環(huán)境監(jiān)察機構作為環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法隊伍，實有工作人員45900人，其中90%以上屬于事業(yè)編制。依法或委托承擔行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位的工作人員，依據(jù)第106條實行參照管理是可以的，但依然沒有結束行政職能“體外循環(huán)”的局面，不利于規(guī)范行政執(zhí)法。

有關主管部門應下決心以實施《行政許可法》、《公務員法》為契機，適當擴大行政編制數(shù)額，在對這類事業(yè)單位工作人員進行清理整頓之后納入行政編制，按照公務員管理；或將承擔行政職能的事業(yè)單位改造為“行政執(zhí)法機構”，可考慮單獨設立行政執(zhí)法編制，區(qū)別于行政編制、事業(yè)編制，由編制管理部門統(tǒng)一實施。

三是借助實施公務員分類管理之機，提高政府的市場監(jiān)管與社會管理能力。

如何確定專業(yè)技術類職位與行政執(zhí)法類職位的適用范圍，是實施分類管理的重點。為了防止專業(yè)技術職位設置過多過濫，可逐步試點，取得經驗后再穩(wěn)步推廣。建議在最需要建立“技術壁壘”的領域（如質檢系統(tǒng)），在最需要專業(yè)技術結論支撐的領域（如法醫(yī)），優(yōu)先設立專業(yè)技術類職位。設置行政執(zhí)法類職位，則要體現(xiàn)公務員管理堅持監(jiān)督約束和激勵保障并重的原則。與專業(yè)技術類職位相比，濫設行政執(zhí)法類職位的風險更大一些。因此，首先要在已經建立比較健全的崗位責任體系的執(zhí)法系統(tǒng)，優(yōu)先設置行政執(zhí)法類職位。其次，在已經探索“能級管理”的執(zhí)法系統(tǒng)，優(yōu)先設置行政執(zhí)法類職位。再次，只有按改革要求清理整頓行政執(zhí)法隊伍的政府部門，才能設立行政執(zhí)法類職位。

四是借助領導成員承擔政治責任之機，全面徹底落實政府責任追究。

《公務員法》增加了引咎辭職與責令辭職的制度設定，將領導成員應當承擔的政治責任法定化。領導成員引咎辭職，屬于各種責任追究中“高端問責”，屬于各種問責制中的“最高級”，它必將成為各種責任追究的“催化劑”。在實施過程中有兩點值得注意：一是加強對引咎辭去領導職務的領導成員的權利救濟，其關鍵是要暢通領導成員的有效法定救濟渠道，以避免引咎辭職或責令辭職被實踐扭曲；二是對引咎辭職或被責令辭職的公務員在何種條件下經過何種程序被重新任用，制定明確而統(tǒng)一的規(guī)定，以避免已經引咎辭職或被責令辭職的公務員在暫避風頭之后，又異地為官。

有法可依難點猶存

《公務員法》是中國公務員管理的“基本法”。較之以往，《公務員法》取得實質性進步。然而，在實施中的每一項工作都十分復雜，涉及諸多方面的改革，因此，宋世明教授認為，盡管公務員管理已經有法可依，但仍然是任重道遠。

《公務員法》解決了公務員立法層次較低的問題，提升了公務員制度權威。然而，法律的權威性更應表現(xiàn)在落實上。以“凡進必考”的錄用考試制度實施為例，是否實施“凡進必考”本來是判斷一個國家是否確立公務員制度的標志，但是有的機關特別是一些縣鄉(xiāng)兩級公務員和垂直系統(tǒng)公務員的考試錄用，還沒有完全按照錄用考試制度的規(guī)范要求去做，而大都通過調任、轉任、直接調入等形式進入的，不利于從源頭上把住公務員的素質關。

《公務員法》解決了公務員管理過于單一化的問題，邁出公務員分類管理的實質性步伐。然而，因為長期以來公務員內部沒有按照職位的性質和特點進行分類，劃分公務員類別的工作做起來千頭萬緒，難度很大。目前這項工作尚無法全面推開，采取的是先易后難的辦法。

《公務員法》解決了公務員保障激勵機制不健全的難題，增強了公務員制度活力。但這項工作“欠賬”太多。多年來，公務員的成長發(fā)展、物質待遇的改善主要靠職務晉升。但是機關的高層職務特別是高層次的領導職務有限，僅僅依靠職務晉升來提高待遇，難以激勵調動廣大公務員的積極性。公務員受所處政府層級和機構規(guī)格的限制，占全國公務員3/5的縣鄉(xiāng)兩級基層公務員的職業(yè)發(fā)展空間更是狹小。

《公務員法》解決了公務員監(jiān)督機制與權益保障機制尚不健全的難題，做到公務員權利與義務的平衡。然而，現(xiàn)在損害公務員合法權益的現(xiàn)象屢見不鮮。有的地方扣減公務員工資，經濟欠發(fā)達地區(qū)增加工資只是體現(xiàn)在檔案上，俗稱“空漲”。公務員是握有公權力的勞動者，如果機關不善待一個握有公權力的公務員，那么就難以保證公務員仍會善待普通老百姓。

1+5配套法規(guī)將出臺

《瞭望新聞周刊》記者從國家人事部了解到，由于公務員法律體系是一個龐大的系統(tǒng)，“十一五”期間，有關部門將抓緊進行《公務員法》配套法規(guī)建設工作。遵循法制統(tǒng)一的原則，人事部將與中組部一道，統(tǒng)籌規(guī)劃，抓緊研究，成熟一個，出臺一個，力爭用三到五年的時間，逐步建立完備的公務員法規(guī)體系。其中，抓緊出臺立法基礎較好的配套法規(guī)，包括錄用、任職定級、競爭上崗、考核、調任、回避、處分、申訴等規(guī)定。對專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類、聘任制等公務員分類管理問題，將在試點的基礎上，積極研究論證相關法規(guī)文件。

據(jù)悉，制定和落實《公務員法》的實施方案與有關公務員登記、參照管理辦法、綜合管理類非領導職務設置、職務和級別設置、工資制度改革等“1+5”配套法規(guī)文件，是2006年人事部的重要任務。據(jù)人事部有關負責人透露，“1+5”配套法規(guī)僅僅是落實《公務員法》的第一步，之后，涉及工資、懲戒、退休、錄用、回避、辭職辭退等24部《公務員法》配套法規(guī)，爭取在3至5年時間內逐步形成完備。

以貫徹實施《公務員法》為契機，中央將加大推進公務員管理機制和隊伍建設力度。其重點是：

按照建設一支政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬、人民滿意的公務員隊伍的目標要求，突出抓好公務員隊伍的能力建設和以公務員精神為核心的作風建設；

堅持“凡進必考”，繼續(xù)完善考試內容和方法，打破身份、地域限制，把優(yōu)秀人才集聚到公務員隊伍中來。大力推進競爭上崗工作，完善筆試、面試和民主測評方法；

研究建立以能力與業(yè)績?yōu)閷�向、體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求、服務對象有效參與評價、適合各級各類機關特點的公務員考核評價指標體系；

繼續(xù)按照大規(guī)模培訓干部、大幅度提高干部隊伍素質的要求，制定下發(fā)2006－2010年公務員培訓綱要，切實抓好各類公務員培訓工作。發(fā)揮實踐鍛煉在提高公務員隊伍能力中的作用，逐步加大從具有2年以上基層工作經歷的高校畢業(yè)生中考錄公務員的比例，建立公務員下基層鍛煉制度。

中央要求，在《公務員法》配套政策法規(guī)出臺前，各地區(qū)各部門要嚴格按照《公務員法》的規(guī)定和原則，依法辦事；如確需制定出臺有關具體政策，要與《公務員法》的規(guī)定保持一致，不得隨意變通，更不能搞“土政策”，重大問題要事先征求中央公務員主管部門的意見；配套法規(guī)出臺后，各地區(qū)各部門都要嚴格執(zhí)行配套法規(guī)。要對照《公務員法》及其配套政策法規(guī)，對現(xiàn)行有關法規(guī)、規(guī)章及文件等進行清理，凡與《公務員法》相抵觸的，一律停止執(zhí)行�！跤浾唿S海霞

資料：

眾望所歸的《公務員法》

自2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》，是新中國干部人事管理第一部帶有總章程性質的法律�！豆珓諉T法》的出臺，結束了我國干部人事管理工作沒有大法的歷史，填補了我國法律體系的一大空白。

從1984年我國開始起草《國家機關工作人員法》到2005年《公務員法》的頒布，經過了21年的時間；其中，從1993年10月1日開始實施《國家公務員暫行條例》，到2006年1月1日開始實施《公務員法》歷經13載；自1993年以來，全國人大三次將制定《公務員法》列入立法規(guī)劃。

《公務員法》的出臺是大勢所趨。老百姓希望通過《公務員法》更好地規(guī)范約束公務員，讓我們國家有一個成本更低，服務水平更高的公務員隊伍；公務員希望借助《公務員法》保護自己的合法權益，實現(xiàn)自己的合法利益；管理部門希望通過《公務員法》完善規(guī)范對公務員隊伍的管理。因此，塑造公務員的“公共精神”是《公務員法》制度設計的價值定位；提高公務員的專業(yè)化水準，是《公務員法》制度設計的目標定位。

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