人事制度改革已上路 地方先行破除地域身份界限

　　人事制度改革試水

　　10月13日，人力資源和社會保障部在其網(wǎng)站發(fā)布了中央機關及其直屬機構2011年度考試錄用公務員公告，明確規(guī)定在明年的考錄工作中，除了繼續(xù)加大招考有基礎工作經(jīng)驗的考生比例外，中央公務員主管部門將積極探索從優(yōu)秀工人、農民等生產(chǎn)一線人員中考錄公務員的辦法，并在海關、國稅、鐵路公安等直屬機構縣級以下職位進行試點。

　　與尚無明確線路圖的政改相較，方向明確的人事制度改革已經(jīng)悄然上路。

　　根據(jù)2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，只要是中國公民，并符合學歷要求、專業(yè)要求等就可以報考相應的公務員職位，在考生的身份和戶籍等問題上并無要求，但在實際操作中，用戶籍和身份對報考條件進行限制的情況時有發(fā)生。

　　“從目前的情況看，國家也是想先在一些部門進行試點，如果試點效果良好，才會大力推廣開去。”汪玉凱對時代周報說，“但這次招考政策的調整，再次表明政府摒棄戶籍和身份歧視的決心，并將這種決心制度化，這也與我國的人事改革的思路相一致。”

　　地方先行

　　公務員招考明確向一線工人和農民開放試點，在中央層面尚屬首次，而在地方層面則是先行一步，且屢受好評。

　　1995年，當時的國家人事部決定在河北省進行破除地域界限和身份界限兩個界限的試點，當年，河北使少量優(yōu)秀工人、農民能夠通過考試錄用進入公務員隊伍。而在1997年，山東省也首次允許農民報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公務員，章丘市有兩位農民脫穎而出，當時只有高中學歷的邢榮祖就是其中之一。

　　“一直以來就沒有任何一項法律把農民排除在考公務員的范圍之外，實際上，廣大農村同樣藏龍臥虎，國家公務員隊伍同樣需要優(yōu)秀的農民來充實。”目前已經(jīng)是章丘市紀委案件督察室主任的邢榮祖在接受媒體采訪時說。

　　繼1997年之后，到了2002年8月，山東省又宣布允許農民報考縣級機關的公務員。隨后，河北、四川等地又出臺措施，推動優(yōu)秀農村干部報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作。

　　“早在幾年前，河北等省份在招錄公務員時就有了這樣的做法，國家認為這是正確的，對這些地方的方式給予了肯定，因此今年從中央部委中開始試點。”人保部直屬的中國人事科學研究院副院長吳德貴日前對媒體表示。

　　就在國慶期間，廣州市3100多名優(yōu)秀村黨組織書記、大學生村官和外來務工人員，參加了當?shù)氐慕宙?zhèn)領導干部和基層公務員考試。“公務員招考試點錄用工人、農民本來是好事，但我擔心如果處理不好會讓這個舉措流于形式。”廣州鋼鐵集團一名工作人員對時代周報記者說。

　　據(jù)其觀察，為了湊足人數(shù)開考，廣州市有關部門曾給某些單位下發(fā)文件，要求企業(yè)安排工人前去參加考試，“就我所了解的一個單位，一下子抽了幾十人參加，然后被通知去考試。”上述工作人員說。

　　從工人成為公務員的路，顯然并不好走。以烏魯木齊鐵路公安局招考的奎屯鐵路公安分處車站派出所民警為例，該職務除了有大專以上學歷、達到人民警察要求的體檢和政審要求之外，還額外規(guī)定考生必須是“在奎屯鐵路公安分處轄區(qū)內工作的烏魯木齊鐵路局勞動合同制工人，年齡30歲以下，具備鐵路車務、機務、工務、電務、車輛等相關專業(yè)知識，曾被站段及以上單位評為先進工作者（生產(chǎn)者）、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、共青團員，或被評為全國鐵路技術能手、全國技術能手等榮譽稱號”。

　　這個略顯苛刻的條件，雖然將一大批并不在當?shù)罔F路局工作的工人排除在外，但也與人保部要求“在海關、國稅、鐵路公安等直屬機構縣級以下職位進行試點”的要求相吻合。

　　改革線路

　　2009年底，中央印發(fā)《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，對今后10年深化干部人事制度改革作出了全面規(guī)劃。明確提出要堅持和完善黨政機關干部考試錄用制度，改進考試考核方法。

　　這是我國在新世紀以來的第二個干部人事制度改革的綱領性文件。2000年《深化干部人事制度改革綱要》頒布實施以來，干部人事制度改革雖有諸多進展，但在新形勢下，干部人事工作中一些深層次矛盾和問題還沒有得到根本解決，新情況新問題也不斷出現(xiàn)。

　　“《規(guī)劃綱要》針對選人、用人、管人過程中可能出現(xiàn)的諸多問題，列出改革重點突破項目，如果能夠得到切實貫徹的話，會深刻地影響到未來我國官員選拔任用的管理制度。”汪玉凱說。

　　隨后，《求是》雜志刊登中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮于2009年12月13日在“《貫徹落實干部人事制度改革規(guī)劃綱要》座談會”上的講話全文。李源潮指出，要建立健全從基層一線遴選和培養(yǎng)黨政領導干部的機制，促進形成重視基層的干部工作導向。除部分特殊職位外，中央和省級機關將逐步停止從沒有兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員中招錄公務員。

　　北京大學中國職業(yè)研究所所長陳宇表示，農民、工人可以參加“國考”無疑是中國組織人事工作的一大新亮點。公務員是為全體公民提供公共服務的人，他們最需要的是了解基層信息，而工人、農民長期扎根基層一線，最了解基層情況，對群眾疾苦感同身受，有利于促進國家機關更好地服務民眾。

　　據(jù)統(tǒng)計，目前我國中央國家機關局級領導干部中，高校應屆畢業(yè)即進入機關工作的比例高達44.6%，而有縣鄉(xiāng)基層工作經(jīng)歷的僅占12.5%。有專家指出，長期下去，將有脫離實際、官僚化、機關化的危險。

　　新一輪的人事改革試圖解決這個問題。據(jù)了解，2011年度國家公務員考試再次向有基層工作經(jīng)驗的考生傾斜，除部分特殊職位外，錄用具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員的比例將從2010年度的70%提高到85%以上。

　　汪玉凱認為，這一“門檻”的調高，對于調整公務員隊伍結構和完善公務員素質有著積極影響，是對目前存在的國家公務員經(jīng)歷單一問題的彌補。

　　“同時又有利于引導和鼓勵高校畢業(yè)生去往基層就業(yè)，一定程度上遏制了年輕人‘一心向上看’的趨勢。”汪玉凱說，“現(xiàn)在的國家公務員有很大一個比例都是‘三門干部’，從家門到校門，出來就走入機關門，這讓他們基本沒有機會接觸社會，即使下基層，也是以‘上層’身份調研，無法真正地了解基層。”

　　謀求分類管理

　　“從增強公務員的綜合素質來看，對農民和工人的考錄工作進行試點是值得肯定的，但是試點成功之后，一定要區(qū)別于實行《公務員法》之前所采取的推薦制度，不能再走強調思想表現(xiàn)、出身成分的老路。”中央民族大學法學教授熊文釗對時代周報記者說。

　　他認為，考試錄取制度是2005年頒布的《公務員法》的核心制度之一，吸收包括農民和工人在內的各個階層當公務員本身就是一個平等的表現(xiàn)。

　　“我們不應該限制它，也不適宜過分強調，還得從公務員的人才需求來錄用，達到德能兼?zhèn)涞囊�求，按照目前的《公務員法》，農民和工人都可以參加考試，但是有學歷和其他方面的要求。”熊文釗說，“我們要防止在已經(jīng)有法律依據(jù)的情況下搞一些臨時的、運動式政策，這些超過法律制度設計框架之外的調整是不適宜的。”

　　熊文釗還對公務員考錄中“基層經(jīng)歷”這一要求存在疑問。根據(jù)考錄公告，基層和生產(chǎn)一線工作經(jīng)歷，是指具有在縣級以下黨政機關、國有企事業(yè)單位、村（社區(qū)）組織及其他經(jīng)濟組織、社會組織等工作的經(jīng)歷。

　　在熊文釗看來，要求工作經(jīng)歷有助于相關工作的良好開展，但這并不意味著要求絕大多數(shù)甚至全部考錄公務員都具有兩年以上基層工作經(jīng)驗。

　　“根據(jù)《公務員法》，目前我們雖然對公務員進行了一定的分類管理，但還不完善，所以容易出現(xiàn)一刀切的情況。”熊文釗認為，對地市級以下的公務員，出于行政級別、權效范圍、管理事項等原因，其考錄不必在一個高比例的范圍內追求兩年以上基層工作經(jīng)驗，因為這些職位本來就屬于基層工作，“經(jīng)驗”大可以在工作過程中逐漸獲得和積累。

　　在管理層面，《公務員法》把中國的公務員分為綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類等類別，此次招收工人和農民的海關、國稅、鐵路公安等3個部門，按照《公務員法》的規(guī)定應同屬行政執(zhí)法類別。有行政法專家表示，在我國，公務員分類管理工作雖然已經(jīng)進行多年，但給人的感覺是方向已經(jīng)指明，堅冰尚未打破。

　　以美國聯(lián)邦政府為例，公務員系統(tǒng)內有1/8的公務員是科學家，美國的食品、藥品監(jiān)督管理局當中有1/3是科學家。而德國將公務員分為簡單級、中級、次高級和高級。簡單級公務員申請人員只需初中畢業(yè)；中級公務員申請者要求中學畢業(yè)，再加上職業(yè)教育培訓；次高級公務員要求有技術高校畢業(yè)證書或中學畢業(yè)文憑；高級類公務員要求大學畢業(yè)。

　　“如果在德國，一個高中畢業(yè)的農民或者工人是有機會的，但他考進去之后，由于職位較低，最多可能達到中等就退休了。而中等和高等公務員的考試要求高，他們能晉升成高級公務員的機會就比較大。”汪玉凱說，“但目前在我們國家，公務員的分類分級工作還不夠細致，例如工人和農民，沒有大專以上學歷是不能考公務員的。”

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