深入理解建立現(xiàn)代預(yù)算制度的邏輯

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。習(xí)近平總書記強調(diào)：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。”我們要貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，科學(xué)把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯，采取有效舉措積極建立現(xiàn)代預(yù)算制度。

把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理論邏輯。判斷一個國家是否建立起現(xiàn)代預(yù)算制度，通常有兩個重要參照標(biāo)準(zhǔn)：一個是預(yù)算管理一體化，即財政收支預(yù)算必須全面完整地加以反映、科學(xué)合理地加以編制、規(guī)范有序地加以執(zhí)行，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的預(yù)算管理體系。另一個是預(yù)算監(jiān)督體系化，即建立起約束有力的立體化預(yù)算監(jiān)督體系。在建立現(xiàn)代預(yù)算制度的過程中，要準(zhǔn)確把握“全面完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、強化監(jiān)督、注重績效、公開透明”的理論邏輯。一是全面完整、編制科學(xué)。預(yù)算編制是整個預(yù)算管理流程的起點，預(yù)算編制的科學(xué)性對于確保預(yù)算內(nèi)容的全面完整至關(guān)重要。全面完整的現(xiàn)代預(yù)算必須是全口徑預(yù)算，要求政府全部的財政收支均在預(yù)算中加以反映。實踐中，要從科學(xué)編制預(yù)算入手，保證預(yù)算的全面覆蓋、內(nèi)容完整，增強預(yù)算約束力，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效。二是執(zhí)行規(guī)范、強化監(jiān)督。建立現(xiàn)代預(yù)算制度必須堅持法治思維，嚴(yán)格執(zhí)行各級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算安排，堅持用預(yù)算來統(tǒng)領(lǐng)和約束各政府部門的支出活動。同時，預(yù)算的規(guī)范化執(zhí)行離不開強有力的預(yù)算監(jiān)督，只有將人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政部門自我監(jiān)督、社會監(jiān)督等預(yù)算監(jiān)督機制與預(yù)算執(zhí)行有機結(jié)合起來，才能維護好現(xiàn)代預(yù)算制度的權(quán)威。三是注重績效、公開透明。現(xiàn)代預(yù)算制度需要強化績效管理，這是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，能為事前資金分配提供重要依據(jù)，為事中預(yù)算執(zhí)行控制提供可靠參照，為事后獎勵和問責(zé)提供必要反饋。同時，現(xiàn)代預(yù)算制度要堅持公開透明原則，自覺接受人民監(jiān)督。

把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的歷史邏輯。改革開放以來，我國預(yù)算制度建設(shè)蘊含著一條歷史主線：預(yù)算改革始終服從并服務(wù)于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制與國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。從預(yù)算汲取能力、預(yù)算控制能力和預(yù)算配置能力三個維度看，我國預(yù)算制度改革不斷突破原有路徑依賴，朝著現(xiàn)代預(yù)算制度方向穩(wěn)步邁進。一是預(yù)算汲取能力建設(shè)助力實現(xiàn)“有為政府”的職能。比如，以政府間預(yù)算關(guān)系調(diào)整為重要抓手，將財政包干制全面改革為分稅制，有力推動我國基本形成穩(wěn)定、規(guī)范的政府間財力分配格局，調(diào)動了中央和地方兩個積極性，在保證持續(xù)、充足財源補充的同時，形成了中央強有力的宏觀調(diào)控能力。又如，分稅制下按稅種劃分各級政府收入來源，理順政府與企業(yè)的關(guān)系，促進商品和要素自由流動，推動構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的進程。二是預(yù)算控制能力建設(shè)助力理順政府和市場的關(guān)系。通過實施部門預(yù)算、國庫集中收付和收支兩條線等多項改革，成功搭建公共財政框架。1994年出臺預(yù)算法并于2014年修訂，在法治的軌道上強化對政府預(yù)算的人大監(jiān)督、問責(zé)機制構(gòu)建和預(yù)算公開。目前，“預(yù)算法定”已成為社會主義市場經(jīng)濟條件下約束政府部門行為、處理政府與市場關(guān)系的重要準(zhǔn)則。三是預(yù)算配置能力建設(shè)助力政府治理方式轉(zhuǎn)變。在逐步改變“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)分配模式基礎(chǔ)上，大力推進預(yù)算績效改革，財政資金的績效結(jié)果成為預(yù)算資源配置的重要依據(jù)。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，以績效結(jié)果為導(dǎo)向的資金配置模式正在全面構(gòu)建。政府對預(yù)算資源配置能力的提升，有力推動社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

把握建立現(xiàn)代預(yù)算制度的現(xiàn)實邏輯。進入新時代，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對預(yù)算改革提出了更高要求。我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立必須立足實際，做到理論與實踐相結(jié)合、歷史與現(xiàn)實相銜接，在發(fā)現(xiàn)和解決實際問題中不斷實現(xiàn)預(yù)算治理能力的新跨越。一是統(tǒng)一部門預(yù)算管理口徑。各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。二是實施全面預(yù)算績效管理。強化事前績效評估，嚴(yán)格績效目標(biāo)管理，完善預(yù)算績效指標(biāo)體系，提升績效評價質(zhì)量;加強績效評價結(jié)果運用，促進績效評價結(jié)果與完善政策、安排預(yù)算和改進管理相結(jié)合。三是加強跨年度預(yù)算平衡。加強中期財政規(guī)劃管理，進一步加強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束;對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據(jù)項目預(yù)算管理等要求，將生命周期內(nèi)對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃。四是改進預(yù)決算公開。加大各級政府預(yù)決算公開力度，擴大部門預(yù)決算公開范圍，細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容。充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，加強財會監(jiān)督，促進財會監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督等協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，推動形成多維一體的預(yù)算監(jiān)督體系。

(作者單位：清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院)

《 人民日報 》( 2022年08月23日 11 版)

相關(guān)內(nèi)容推薦：
　　2024年國家公務(wù)員考試部門職能